呼伦贝尔市医改工作情况的调研报告
——2012年6月28日在呼伦贝尔市第二届人民代表大会
常务委员会第二十九次会议上
市人大常委会全市医改工作情况调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为了进一步了解和推动全市深化医药卫生体制改革工作（以下简称医改工作），市人大教科文卫委员会按照市人大常委会2012年工作安排，会同相关部门组成调研组，在市人大常委会宋照明副主任的带领下，于2012年5月9日至5月24日，先后深入扎兰屯市、阿荣旗、牙克石市、新巴尔虎左旗等地和市直相关部门，对全市医改工作进展情况和存在的问题进行了了解和调研。现将调研情况报告如下：
一、全国医改的背景简介。2009年1月经国务院通过，新一轮医改方案正式出台。
医改的总体目标:建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
到2020年，普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，人民群众健康水平进一步提高。
近几年医改要抓好五项重点工作：加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化和推进公立医院改革试点。
二、我市医改工作的进展情况。
（一）加强组织领导，部署各项医改任务
2009年12月，我市成立了深化医药卫生体制改革领导小组，建立了目标任务、督导考评等体系。制定下发了《呼伦贝尔市深化医药卫生体制改革近期实施方案》。2011年3月，我市与自治区签署了《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作任务责任书》。市医改办组织发改、卫生、财政等部门多次召开会议，进一步明确各部门的职责，提出具体的工作推进方案。市政府多次召开常务会议和市长办公会议，研究部署医改工作，并于2011年11月组成专项督查组，深入各旗市区督查完成情况。2011年末，自治区确定要打造我市为全区医改示范区。我市创建“医改示范区”工作于2011年12月正式启动。
（二）医改五项重点工作完成情况
2009-2011年，我市共投入医改资金约28.2亿元（其中：自治区投入约10.2亿元，市级投入约4.46亿元，旗县投入约13.55亿元）。在资金的有力保障下，我市围绕自治区医改的重点实施方案，积极推动五项重点工作任务。
1、推进基本医疗保障制度建设
一是农牧民基本医疗保障制度日渐完善。目前全市农牧民参合率达到91.69%，市政府近期又出台了农牧民参合市级统筹方案，各旗市区农牧民住院补偿最高支付限额均不低于5万元。二是城镇居民基本医疗保险政策内报销比例由原平均59%提高到72.5%，城镇职工医保、居民医保最高支付限额分别提高到16万元、8万元。三是城镇基本医疗保险、生育保险在全市范围内统筹，实现了“一卡通”。四是建立了基金运行分析和风险预警制度，控制基金结余，提高使用效率。
2、实施国家基本药物制度
全市各旗市区全部实施基本药物制度，并参加了基本药物自治区级招标采购及配送。21个公立社区卫生服务中心、131个乡镇卫生院和101个村卫生室全部实行药品零差率销售。各地全部落实了公立基层医疗卫生机构专项补助和经常性收支差额补助政策。
配合基本药物制度的推行，我市还出台了政府办基层医疗机构编制标准，完成了基层卫生院岗位设置。对基层卫生院的人员构成、工资水平等基本情况进行了摸底，实行了绩效工资。
3、加强基层医疗卫生服务体系建设
一是借助项目资金，不断加强综合医院、农村牧区三级卫生服务网络和城镇社区卫生服务机构建设。如扎兰屯市的卧牛河镇、成吉思汗镇和阿荣旗霍尔奇镇的中心卫生院以及下属的一些村卫生室，软硬件建设得到加强后，在为当地群众的医疗卫生服务中发挥了越来越重要的作用。二是着力加强基层医疗队伍建设。政府出资为乡镇卫生院招聘执业医师18人，在岗培训乡村、社区卫生机构医务人员共计3747人。完成了25名卫生院定向免费医学生招收任务。三是组建全科医生团队，并配备服务包和相应的医疗器械，开展基本公共卫生服务。其中我市总结新左旗经验而推广的牧区“健康保障小药箱进牧户”工程得到了国家和自治区的肯定。四是建立上级医院与基层医疗机构对口帮扶机制。如扎兰屯市“四帮一” 的做法就比较成功，值得推广。目前有21个旗县级医院与三级医院、47个乡镇卫生院与旗县级医院建立对口协作关系。
4、提高基本公共卫生服务水平
一是落实基本公共卫生服务项目。全市城乡居民规范化健康档案累计建档率为68.99%；各旗市区孕产妇、0～36个月儿童建档率均达到85%以上；城镇社区老年人群高血压、糖尿病等慢性病人群建档率均达到85%以上。全市65岁以上老人登记管理人数约为17.5万人，健康管理率为81.1%。儿童预苗接种率均达到95%以上。全市3岁以下儿童系统管理率为92.4%，孕产妇产前健康管理率为91.54%。二是落实国家重大公共卫生服务项目任务。至2011年12月底，全市共有1万余名农牧区孕产妇获得住院分娩补助。为1万余名农牧区育龄妇女免费增补叶酸。完成了3年宫颈癌筛查、对15岁以下的人群补种乙肝疫苗和贫困白内障患者手术等任务。2011年全市改厕任务完成1.37万座。三是2011年市政府将为65岁以上老年人免费体检、提供健康教育确定为民办实事项目。
5、探索推进公立医院改革
一是优化公立医院的布局和结构，努力提高资源利用效率。二是选择了满洲里市、新左旗人民医院申报国家级县级医院综合改革试点。三是进行了旗市级医院与基层卫生院分工协作等方面的探索。
三、存在的主要问题。
（一）基本医疗保障水平不断提高和城乡医疗资源配置不合理所带来的新问题。随着我市城镇居民和农牧民基本医保水平不断提高，群众看不起病的问题逐步得以缓解。但城乡和区域卫生事业发展不平衡，二级以上医院与基层、社区卫生机构服务水平存在较大差距，导致许多本应在基层和社区医疗机构就医的患者大量涌到二级以上医院。出现了新的看病难、住院难的问题。同时由于患者量大，二级以上医院医务人员超负荷诊疗，又带来了许多医疗安全隐患和医患关系不和谐的因素。
（二）实施国家基本药物制度存在诸多困难。实施国家基本药物制度，不但增加了地方财政负担，还牵动乡镇卫生院、社区卫生服务机构和多数基层医务人员的利益，因此工作推动难度较大。目前存在的主要问题：一是药物品种少。国家、自治区的基本药物目录共计518种，但实际在基层能够使用的只有200种左右，满足不了群众需求，基层医生和患者反映较大。二是价格问题。去年自治区公布部分基本药物品种价格调整目录，但还有一些药品价格仍然虚高。有的药品超过卫生院过去自主采购进价的几倍，基层群众没有得到药品零差率的实惠。后来降低一些基本药品招标价格（如1只80万单位青霉素0.28元），但由于价格较低，又出现了药品企业不及时供货的现象。三是配送难。我市地域辽阔，基层医疗机构分散且药品用量少，农村牧区配送成本高，很多企业不愿配送，导致基本药物供应困难。四是补偿问题。随着药品零差率的深入推进，对于长期靠药品差价补偿运行成本的卫生院来说，需要财政补偿药品收入，这给地方财政带来一定的负担。特别是农民人数多的旗市，由于补偿资金较多，财政压力相对更大。
（三）基层医疗卫生服务体系健全和加强工作任重道远。一是近年来实施了一系列基层卫生服务体系建设项目，但我市还有很多蒙中医院、撤乡并镇的卫生院，特别是大多数社区卫生服务站和村卫生室未列入国家建设项目规划，三级卫生服务网底依然脆弱，服务能力不足。如林区、牧区有些基层卫生机构和社区卫生服务机构的条件就相对较差。二是由于2008年我市接收森工企业剥离办社会的卫生人员众多，这部分人员所占基层机构的编制数额很大，造成编制在地区间的不平衡。林区编制富余，而农牧区编制数不足，对基层机构编制核定、岗位设定造成困难。三是在实施国家基本药物制度过程中，由于国家和自治区规定的基层医疗机构使用药物品种较少，加上有些基本药物价格虚高、价格低的药品供货还不及时，使乡镇卫生院和社区卫生服务机构服务能力降低。四是基层卫生院有些医护人员对绩效工资考核工作还缺乏认同和接受，因此激励性分配机制的作用还没有发挥，还需加强和完善。五是目前我市海拉尔、大兴安岭两个农场局和地方林业局举办的职工医院、生产队和林场卫生室共计249家，与当地政府举办的医疗机构共同承担着辖区近20万人口的基本医疗和公共卫生服务职能。由于是企业办医，因此多年来基本没得到各级政府的项目投资，大部分企业医疗机构存在房屋陈旧，设备落后，人员缺失等问题。六是大部分基层医疗机构缺乏合格的全科医生，不能满足服务的需要。七是除牧业四旗外，多数旗市区基层医疗机构蒙中医药人才短缺，蒙中医药业务开展得还不够扎实。
（四）基本公共卫生服务还有待规范、提高。基本公共卫生服务均等化工作有项目经费作为保障，但由于任务量大、完成率要求较高，而许多服务机构人力相对不足，因此一些单位存在追求高完成率、重工作数量，而轻服务质量的现象。一些医疗机构为了多剩余服务经费，在服务中降低服务标准和质量，个别还有虚报、造假现象。
（五）公立医院改革缺乏实质性进展。由于改革风险高、机制破解难度大等原因，我市确定的综合改革试点医院（满洲里市第一医院和新左旗人民医院）目前在体制和机制上还缺乏实质性突破和进展。
四、几点建议。
医改是事关国家经济和社会发展的重大改革，是关系人民群众切身利益的重大民生工程。同时医改也是一个世界性难题，没有现成模式可循，我们虽已取得了一些进展，但下一步任务仍然艰巨。对于医改取得的成果，要进行总结并进一步巩固和完善。对于下一步工作，要按照政策要求，理清思路、明确责任、加强配合、迎难而上。要紧紧抓住自治区打造呼伦贝尔医改示范区的机遇，统筹安排，建立健全各项制度，全力做好我市的医改工作，切实取得实效。
（一）加快完善医保体系建设。要稳定扩大基本医保覆盖面，提高补助标准和住院费用报销比例。逐步推动基本医保由“扩大范围”转向“提升质量”。
（二）稳步推进基本药物制度和基层医疗机构运行机制建设。要结合我市实际，积极与自治区相关部门汇报协调，通过完善基本药物采购制度、规范药品流通秩序，把药价降下来，把质量保障好，使我市群众从中受益。同时政府要加强基本药物零差价后补偿制度建设，保障基层医疗机构的合理运行。
（三）重心下移，全力加强基层医疗机构建设。首先要在提高全市整体医疗水平的基础上，把医改工作重心下移，全力加强乡村和社区医疗机构服务能力建设，加强基层全科医师的培养，力争做到将一般疾病的患者留在基层和社区医疗机构诊治。另外要发挥民族医药的优势，以提高能力为重点加强基层蒙中医药服务体系建设。
（四）进一步提高基本公共卫生服务水平。通过加大培训力度和建立严格的考评奖惩机制，切实提高基本公共卫生服务水准。相关医疗卫生单位在进行公共卫生服务的同时，要关注我市城镇居民和农牧民疾病高发人群，并科学总结出各地区群众常见病、高发病及疾病发展趋势，提出合理的防控措施。
（五）加大投入，结合实际，加快摸索公立医院改革路子。要按照“政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开”的要求，加快摸索出我市公立医院改革的路子。同时要进一步加大政府投入力度，统筹提升公共服务水平、提高急诊急救的能力、建立医疗卫生和医保信息系统、抓好卫生人才培养等配套改革。
各级政府和主管部门还要通过思想教育和切实落实绩效工资等方法，充分调动广大医务人员的积极性、主动性和创造性，发挥他们医改主力军的作用。要号召医务人员珍惜职业价值，提升医德医术，更好的为患者服务。同时，要在全社会倡导尊医重卫，优化医务人员执业环境，完善医疗纠纷处理机制，多方积极配合，为构建我市和谐医患关系而努力。
