关于全市城乡医疗卫生服务体系建设
情况的调研报告
——2011年10月28日在呼伦贝尔市第二届人民代表大会
常务委员会第二十四次会议上
呼伦贝尔市人大全市城乡医疗卫生
服务体系建设情况调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
当前，群众看病难、看病贵的问题仍是全社会普通关注的热点，也是市委、政府正在着力解决的重点。为了更好的推动这一问题的有效解决，根据市人大常委会2011年工作安排，市人大教科文卫委员会和相关部门组成调研组，在市人大常委会副主任李华的带领下，于6月2日到8月30日先后深入呼伦贝尔市卫生局、市人民医院、市中蒙医院和海拉尔区、扎兰屯市、牙克石市、陈旗等地，对目前全市城乡医疗卫生服务体系建设的现状、存在的问题进行调研（其它旗市的调研工作委托当地人大常委会进行），现将调研情况报告如下：
一、我市城乡医疗卫生服务体系建设的总体情况
（一）基本现状
截止目前，全市共有各级各类医疗卫生机构1114个，其中各类医院95所，乡镇卫生院133个，社区卫生服务机构148个，各类公共卫生、医学科研机构64个。全市共有开放病床11584张，每千人口拥有病床数4.29张（高于全区3.79张的平均水平）；有卫生人员21574人，平均每千人口7.99人（高于全区6.95人的平均水平）；每千人口拥有执业医师2.65人（高于全区2.26人的平均水平）；每千人口拥有注册护士2.03人（高于全区1.52人的平均水平）。我市的卫生资源在自治区所占比重很大，承担着全市25.3万平方公里上270万人口的医疗卫生保健服务任务。
（二）“十一五”期间建设的主要成效
在“十一五”期间，在各级党委、政府的高度重视下，经过努力，全市城乡医疗卫生服务体系建设有了长足的进步，服务能力整体上了一个新水平。
1、实施项目建设，城乡医疗卫生服务体系不断完善。
近几年，各级财政逐步加大对医疗卫生事业的投入力度。在“十一五”期间，国家为我市卫生系统共下达297个中央投资基础设施建设项目，总投资4.56亿元，建筑面积29.9万平方米。项目涉及新建、改建、扩建市级和旗市区级综合医院、蒙中医医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构、妇幼保健机构以及苏木乡镇卫生院（含林场、牧场医疗卫生机构）和部分村卫生室等。
在房屋建设得到加强的同时，我市市级、旗市区级医疗机构重视管理，下力气在培养人才、更新诊疗设备等方面做文章。经过努力，整体医疗技术水平有了较明显的提高。在苏木乡镇，通过实施“匹配诊疗设备”、“二级以上医疗机构对口支援苏木乡镇卫生院”和“基层卫生人员培训”等项目，一定程度上推动了农村牧区卫生人才队伍建设，基层医疗水平也有了相应的提高。
同时，我市逐步加强城市社区医疗卫生服务工作。各地坚持“政府主导，确保公益性质”的指导原则，逐步实行“全额拨款，收支两条线，基本用药零差率销售”的管理模式，努力完善社区医疗卫生服务机构的功能。目前，全市已建社区卫生服务中心29个、社区卫生服务站119个，100%覆盖城市辖区居民，居民步行10－15分钟可享有社区卫生服务。
经过努力，我市现在基本形成了以公有制为主导，社会力量为补充的医疗卫生服务格局。大多数旗市区已初步建立了以旗市区人民医院等机构为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础的三级医疗卫生服务网络。
2、积极贯彻《条例》，蒙医中医事业发展较快。
市政府相继出台了《关于贯彻实施＜内蒙古自治区蒙医中医条例＞的意见》和《关于加快蒙医中医事业发展的若干意见》，使中蒙医事业发展逐步走向规范化、法制化道路。目前全市共有中蒙医院13所，中蒙医机构现有病床833张，中蒙医药人员1700余人。去年新建面积为11550平方米的市蒙医医院综合楼和15600平方米的市中蒙医院病房综合楼的使用，较大的改善了我市蒙中医整体诊疗水平和服务条件。
3、坚持“预防为主”，疾病控制和妇幼保健工作取得成效。
我市坚持“预防为主”的方针，认真开展儿童计划免疫。近年来我市儿童四苗接种率一直在95％以上。在此基础上突出加强了结核病、流行性出血热等重点疾病的防治工作，目前结核病治愈率达到94.07%，较“十五”期末提高8.82%。流行性出血热发病人数已从“十五”期末的1724例下降到“十一五”期末的458例。
我市克山病、大骨节病等地方病得到了基本控制。地方性氟中毒病情基本查清，研制的低氟砖茶已经在全市推广饮用。
近几年，我市还妥善处理了人禽流感、鄂温克旗猩红热暴发、满洲里市水污染、甲型H1N1流感等突发公共卫生事件。
截止2010年末，全市有各级妇幼保健机构15家，人员349人，床位178张，专兼职妇幼保健人员237人。与“十五”期末相比，婴儿死亡率由24.10‰下降到7.71‰，5岁以下儿童死亡率由27.73‰下降到8.84‰。
4、实施“科教兴医”战略，卫生科教水平稳步提高。
我市实施“科教兴医”战略，几年中，全市医疗卫生系统获自治区政府科技进步三等奖4项，自治区医学会科学进步三等奖5项，市科技进步一等奖4项、二等奖9项、三等奖13项。市医院的“复合式小梁切除术治疗青光眼临床应用”被定为全区卫生科技成果推广项目，“山黄降脂片制备方法”和“去脂柔肝散治疗脂肪肝疗效研究”已被国家专利局批准为专利。
二、城乡医疗卫生服务体系建设中存在的主要困难和问题
在取得发展和进步的同时，由于受全国卫生管理体制大环境的影响和地方经济、社会条件等方面的制约，我市医疗卫生服务体系建设仍还在一些困难和问题。
（一）旗市区级以上的医疗机构卫技人员相对不足，队伍建设缺乏合理保障。主要表现：一是人员定编不足。目前的编制都是多年以前核定的，数量偏少，已不符合当前医疗服务的发展和需要；二是用人机制不畅。用人单位自主权不够，致使需要的人进不来，进来的人不满意。由于医疗机构进人受许多限制，有许多二级以上医院在现有编制不足的情况下还存在着一些空编没有使用。但为了应急工作，许多医院大量聘用护士和一些职称低甚至没职称的医生。一些聘用的医护人员技术水平和职称提高后，嫌聘用单位工资待遇低，正式落编无望，就到大医院或外地找工作，致使许多医院技术人员队伍缺乏合理保障，逐步出现断层。
（二）多数乡镇卫生院缺乏优秀卫技人员、设备相对不足，医疗服务能力亟待提高。主要表现在四个方面：一是乡镇卫生院编制不足。目前乡镇卫生机构的人员编制仍是多年前核定的，远远不能适应当前新增加的新型农村牧区合作医疗和公共卫生工作等任务的需要；二是用人机制不畅，人员结构亟待优化。目前在乡镇卫生院工作的优秀专业技术人员相对较少，大都是低职称、低学历。很多有职称、高学历的医务人员通过一些渠道调到上级医院，“大学生进不来、好的留不住、差的出不去”，造成许多基层卫生院技术力量低下，服务能力薄弱；三是投入机制不科学，随意性较大。1、一些旗市级财政对乡镇卫生院实行差额拨款，相当于职工工资的60-70%，效益不好的卫生院职工工资待遇得不到保障，直接影响职工的工作热情。2、牧业旗虽然百分之百按职工工资拨款，但工作基本还在吃大锅饭，工作的积极性不高。3、全市基层卫生院绩效工资制还没有真正推开。4、各地方落实药品零差价后的政府补偿机制存在不统一、不规范、不到位等情况，影响工作的运转。四是基层卫生院的诊疗设备相对缺乏。在调研中了解到，虽然近些年来，自治区的卫生项目为基层匹配了不少设备，但其中一些不适用，一些存在着质量问题，因此目前多数卫生院实用的诊疗设备仍显不足。
（三）村医和村卫生室困难诸多。目前我市牧业四旗由于受人口稀少、居住分散、缺乏从业人员、维持成本较高等原因，绝大多数嘎查没设立村卫生室。其他旗市区设立了一定数量村卫生室，但存在着很多困难和问题。一是队伍上缺乏人才，技术能力普遍薄弱。尤其公共卫生服务能力亟待提高。由于女村医少，导致广大基层妇女儿童保健工作难以按要求落到实处。二是收入低，一些村医缺乏工作热情。按着新医改政策，基层医疗机构基本药物实行零差价，村医没有了药品收入，政府给村医一定的补助。但在扎兰屯市等地了解到，政府给的补助远远达不到实行药品零差价前村医的收入，因此许多村医工作热情不高。三是卫生室的房舍条件普遍较差。一些村卫生室虽然得到国家建设项目资金，但由于农村房屋建设成本较高、二类费用较多等因素，因此建设资金还有较大的缺口。
（四）城市社区卫生服务体系建设有待加强。主要表现为：一是社区医疗体系建设尚处于初始阶段，服务能力亟待提高。政府举办的社区医疗机构只占一部分，其余许多是个体医转型的。服务能力参差不齐，较难满足社区居民就医和享受公共卫生服务的需要。二是“转诊制度”落实难。为合理调配医疗资源，国家提倡社区卫生服务机构与二级医院之间实行“双向转诊”，即社区卫生医疗机构应及时将危重病人转向上级医院，上级医院的康复病人和慢性病患者应及时转入社区卫生机构。但从实际效果看，从社区卫生服务机构往医院转没什么问题，但受利益驱使和部分社区卫生机构自身服务水平不高等因素，从二级以上医院往社区转患者存在很多问题。所以“双向转诊”很难落实。
（五）“就医难”仍是群众反映较多的问题。一方面卫生资源分布不均。市区、旗市政府所在地相对集中了较为丰厚的卫生资源，但乡镇、嘎查村卫生资源比较匮乏。城乡三级卫生服务网络虽初步形成，但尚未完善。因此基层广大群众普遍对医疗设备不足、医务人员短缺、诊疗水平有限的村卫生室和大部分苏木乡镇卫生院缺乏足够的信任，尤其是在保健意识不断增强并部分医药费可以核销的情况下(新型农村合作医疗)，广大农牧民患者大量涌进旗市区级医院，甚至到呼伦贝尔市级医院就医。结果导致大多数二级以上医院“人满为患、病床难求”，医护人员超负荷工作。虽然大医院收入普遍大幅度上涨，医院职工工资奖金得以提升，但长期病床使用率居高不下，医护人员超负荷工作，难免不导致医疗差错、纠纷、事故的发生，而且给老百姓造成了“就医难”的不良感觉。
另一方面，近几年，在医疗保障体系的建设上，各级政府不断加大资金投入，参保面不断扩大，受益人群不断增加。但在各类参保人员医药费的核销方案和具体核销规定中，有些条款的合理性还需研究探讨，有些内容还需进一步完善。比如门诊患者的诊疗费用报销很少，甚至不报。而住院患者的费用的报销比例相对较高，这样会逐步导致许多可以在门诊诊疗的患者也想办法办理住院手续，极大的提高了医疗费用。后果是许多症状较轻的患者挤占了有限的床位，浪费了医疗资源，国家、个人的费用都增加了不少。而且造成了真正需要住院治疗的患者住不进院，给群众带来“看病难、费用高”的不满情绪。
同时在患者中了解到，部分医疗机构的一些医务人员存在收红包、开药开单提成和个别医护人员服务态度差的现象。虽然这些不是普遍存在，但在群众中造成了不好的影响。。
（六）威胁农牧民身体健康的布病的防治形势较为严峻。在调研中了解到，我市人间布鲁氏菌病（简称布病）近些年疫情大幅度回升，流行范围不断扩大，形势十分严峻。“十一五”期间与“十五”期间相比，我市布病发病人数上升57.45%，发病率上升55.3%。布病不但给患者造成极大的痛苦，而且加重患者家庭医疗负担，影响劳动能力而降低农牧民的经济收入，极易导致一些农牧民“因病返贫、因病致贫”，因此布病的防治工作必须引起我们的高度重视。
三、对进一步完善我市城乡医疗体系建设的几点建议
各级政府和相关部门要进一步提高认识，把解决群众的就医问题作为一项重要工作，予以高度关注。要在人才培养和设备更新等方面进一步加大有效投入力度，进一步整合医疗卫生资源，进一步理顺管理体制，全力加强医疗服务体系建设，把我市经济发展的成果惠及到广大群众。
一是加强农牧区基层卫生人才队伍建设，努力提升服务水平。政府及其主管部门应根据国家有关规定，合理核定苏木乡镇卫生机构人员编制，改革用人机制，畅通进人渠道，进一步完善乡镇卫生院院长、医师护士的聘用办法，鼓励、吸引优秀卫生技术人员、医学院校毕业生到基层服务。在完善绩效考核、推行绩效工资的前提下，切实保证乡镇卫生院人员经费和适度的工作经费，以稳定农村牧区卫生队伍。
要充分利用市直各大医院、技术院校有计划地培训乡村医生和乡镇卫生技术人员，实施乡村医生培训项目，为乡、村培养临床骨干和医技、检验等全科医生，改善农牧区基层医疗卫生队伍结构。各级卫生局要加大监督力度，使大医院对基层医疗机构业务指导和技术帮助落到实处，使技术支援专项资金真正发挥作用。
二是完善社区卫生服务体系建设，加快推进城市医疗卫生资源结构性调整。在市区要优先发展社区卫生服务。在城市建设规划审批时，要把社区医疗服务机构纳入住宅小区建设规划之中，要预留专门的场所。在审批新建的社区卫生机构时要综合考虑人口分布、医疗资源布局等因素，以满足群众就医的需要。各级政府要建立对社区卫生服务稳定的投入机制，按照有关政策，及时划拨资金保证机构的正常运转。要严格对社区卫生服务机构的管理、业务进行考核，切实提高能力建设。社保部门要将群众认可的社区卫生机构纳入医保定点机构范围，推行社区首诊制度，引导患者到社区就诊。卫生局要对二级以上医院严格监督，逐步落实真正意义上的双向转诊制度。
三是结合医改工作，对旗市区级以上医疗卫生机构的管理机制进行完善和规范。政府要组织卫生局和相关部门，认真研究，将医改政策和我市实际相结合，尽快规范和完善旗市区级以上的公立医院、疾控中心、妇幼保健机构的管理方式，努力建立“监督到位、管理规范、投入有效”的运行机制，达到提升其技术水平、改善服务态度的目的，确保我市医疗卫生事业的健康的发展。
四是要切实采取有效措施，全力加强布病的防控工作。各级政府和有关部门要高度重视布病的防控工作，充分认识当前我市布病疫情的严重性和危害性。要加强领导、明确责任、密切配合，认真分析我市人间布病流行态势和原因，尽快采取有效措施，使防控工作落到实处，务求实效。
五是要进一步完善参合农牧民和各类参保人员医药费的具体核销规定。各主管部门要到医疗机构和患者中间认真调研，在不违背国家政策的情况下，进一步调整、细化有些医药费用的核销比例。要加强宣传力度，充分发挥核销的导向作用，使患者逐步做到分级诊疗，使病症较轻的患者多在门诊、社区、基层医疗机构进行诊疗，逐步缓解二级以上医院的住院压力。使需要住院治疗、病情较重的患者能够便捷入院，并享受到满意优质的住院服务。
