关于“十一五”规划
实施情况中期评估的调研报告
——2009年2月19日在呼伦贝尔市第二届人民代表大会
常务委员会第七次会议上
市人大常委会“十一五”规划中期评估调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据《中华人民共和国人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）和《呼伦贝尔市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划）的要求以及市人大常委会的工作安排，今年2月市二届人大常委会第七次会议将听取和审议市政府关于“十一五”规划实施中期评估报告。为配合做好审议工作，成立了以市人大常委会副主任宋照明为组长的专题调研组，并邀请市发改委和呼伦贝尔学院相关专家参加，提前开展调研工作。人大常委会对五年规划中期评估报告进行审议，这还是第一次，没有成熟的经验和做法可以遵循。带着新课题和新任务，调研组于元月4日至14日，先后赴海拉尔区、鄂温克旗、陈旗、满洲里市、新右旗和扎兰屯市六个旗市区开展了调研活动。在实地调研的基础上，1月16日，又组织其他七个旗市人大常委会、发改委和市直有关部门的负责同志参加了在扎兰屯市召开的部分旗市“十一五”规划中期评估报告审议工作座谈会。座谈会采取听取意见、了解情况、相互交流等形式，对“十一五”规划确定的发展目标、重点任务、政策措施等落实情况进行了分析评价和判断。通过调研，大家统一了思想，认清了形势，强化了理念，坚定了信心，为确保顺利完成“十一五”规划提出的目标和任务，推动我市经济社会平稳健康快速发展，起到了积极地促进作用。现将调研情况报告如下。
一、“十一五”规划实施的基本情况
“十一五”规划是2006年2月市一届人大六次会议审议通过的，是“十一五”期间指导全市经济社会发展的纲领性文件，也是新时期党中央提出树立科学发展观、全面建设小康社会目标后制定的第一个五年规划。规划实施三年来，各地区、各部门在市委、市政府的领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领经济社会发展全局，认真贯彻落实各项政策措施，有效应对各种重大挑战，规划实施总体进展顺利，大部分经济社会发展主要目标完成较好，各项重大任务有序推进，比较圆满地实现了预期进度要求。
（一）预期性指标和任务完成情况较好。“十一五”规划中期评估的重点涉及规划提出的经济社会发展10个宏观调控预期性指标，4个约束性指标和8项重大任务。从有关机构初步评估和调研了解的情况看，“十一五”前三年，10个宏观调控指标中，第一产业增加值、财政总收入（按原口径）、实际利用外资已经提前完成“十一五”规划目标，实际完成分别达到109.1%、100.2%和110.3%；实际完成规划目标80%以上的指标有：第三产业增加值、进出口总额、农牧民人均纯收入，超过序时进度20%；实际完成规划目标70%以上的指标有：地区生产总值（GDP）、社会消费品零售总额、城镇居民人均可支配收入、引进国内（市外）资金，超过序时进度10%。全市经济保持较快增长，经济总量显著增加，综合实力大幅攀升，社会事业全面进步。城乡居民收入增长较快，人民生活水平持续提高。财政总收入突破100亿大关，为“十一五”规划顺利实施提供了财力保障。三年来，各级政府对经济社会发展薄弱环节的投入力度不断加大，民生状况得到明显改善。
（二）约束性指标推进经济社会协调健康发展。从有关机构初步评估和通过调研了解到，“十一五”规划提出的4个约束性指标中，人口自然增长率、城镇登记失业率、森林覆盖率均在控制约束范围内，单位生产总值能源消耗指标尚未控制在约束范围内。节能减排指标经过努力有望完成，但形势依然严峻。
（三）民生领域和社会事业取得明显进展。按照执政为民、以人为本的要求，社会事业全面进步，公共服务水平进一步提高。科技事业稳步发展；教育事业全面发展；医疗卫生事业进一步加强。以改善民生为目标，全面实施“六个一”幸福指数工程，为民办实事工作成效显著；民生工程建设得到加强，和谐社会建设速度加快。就业再就业工作稳步推进；社会保障工作进一步完善；城乡居民收入显著提高。
总的看，“十一五”规划进展顺利。预计到2010年，“十一五”规划确定的大部分经济社会发展主要指标和重大任务均能完成和超额完成，部分指标任务经过努力也能够实现，只有个别指标完成难度较大。“十一五”规划实施总体情况较好，在历次五年计划中处于较高水平。
二、“十一五”规划实施中存在的主要问题
“十一五”规划实施进展良好，但也存在一些不容忽视的矛盾和问题，必须引起高度重视。
（一）经济发展方式仍然粗放。表现在工业方面，产品的加工层次低、附加值低，销售仍就是原煤、原油、原粮等初加工产品，高技术高附加值产品占比重极小，缺乏市场竞争力；表现在农业方面，基础设施建设滞后，产业化经营水平低，农村牧区广种薄收，靠天吃饭的局面尚未彻底改变；表现在流通方面，远离内地发达市场，且运距长、运输成本高。同时，特色市场、专业市场数量少、规模小，难以形成“大流通”格局。
（二）结构性矛盾比较突出。我市三次产业结构为24.4：32.2：34.4，其中工业占26.2%，与第一产业基本持平，仍然处在工业化初期阶段。全市284户规模以上工业企业，真正具有强大拉动能力的骨干企业太少。在2007年全区工业20强中，我市仅有华能呼伦贝尔能源开发公司入围，排名第20。近几年，我市经过奋力拼搏，抓住了一些机遇，实现了煤化工和PVC项目零的突破，但启动规模小；有色金属冶炼、化肥、煤制油项目尚未破题，与我们的资源条件相比，尚没有形成明显的优势。工业不强仍是制约我市经济发展的主要因素。
（三）城乡居民收入不够合理。消费不足是影响我市经济发展的一个重要问题，消费不足的直接原因在于居民收入增长相对缓慢，深层次原因则是城乡居民收入分配结构不够合理。通过统计数据和调研了解到，2008年，我市城镇居民人均可支配收入达到12099元，农牧民人均纯收入达到5061元，分别增长16.75%、20.19%。尽管2008年增幅为历年最高水平，但是城镇居民人均可支配收入仍列全区第7 位，低于全区平均水平2332元；农牧民人均纯收入列全区第7位，高于全区平均水平405元；2008年城乡居民收入之比是2.39：1，农牧民收入水平明显低于城镇居民。如果考虑城镇居民享受的各种实物福利和补贴等隐性收入，城乡居民实际收入差距还要更大。同时，由于区域经济发展不平衡，导致旗市区收入差距较大。此外，劳动力结构矛盾突出，就业形势不容乐观，社会保障体系不健全、不完善，基本养老、失业保险覆盖面较窄，保障存在较大差距。住房保障体系不完备，普通群众在医疗、教育、住房、养老等方面刚性支出明显增加，加重了居民支出负担，影响了当期消费。
（四）节能减排形势依然严峻。由于高能耗、高排放行业增长较快，经济增长过度依赖资源消耗和要素投入，节能减排任务加重。“十一五”规划前三年，2006年单位GDP综合能耗1.975吨标煤/万元，同比下降4.95%。2007年单位GDP综合能耗1.88吨标煤/万元，同比下降4.8%。2008年目标为1.773吨标煤/万元，1-9月份实际完成2.0946吨标煤/万元，经过努力能够完成任务，但总体上与规划确定的约束性指标要求相比，仍有一定差距，完成节能减排的目标不容乐观。同时，节能减排的长效机制尚未形成，尤其是为应对金融危机，力保经济稳定增长，各地又要通过增加固定资产投资来拉动内需，也将加重今后节能减排工作的难度。
（五）金融危机负面影响较大。在产品出口方面，由于外需下降，我市木制品工业、造纸工业，出口订单急剧减少，影响了企业正常生产经营；在产品价格方面，农畜产品价格下降，产品出现滞销，大宗工业产品价格持续走低，给企业发展和项目建设带来诸多困难，部分生产企业处于停产和半停产状况；在中小企业融资方面，企业融资、贷款难度进一步加大，中小企业向银行贷款受到许多限制。
三、进一步做好“十一五”规划实施工作的意见和建议
今后两年，做好“十一五”规划的实施工作，必须牢牢把握科学发展这根“红线”，深入贯彻落实科学发展观，加大各项工作的力度，推动规划顺利实施。对目前进展相对滞后的任务和目标，要采取更有力的措施，促进目标尽可能实现。同时，要积极应对国际金融危机对我市经济带来的不利影响，采取积极的政策措施，保持国民经济平稳较快发展。
（一）积极应对严峻形势，努力保持全市国民经济平稳较快发展
国际性金融危机仍在蔓延，对实体经济的影响还在加深，今后两年我市的经济社会发展将面临复杂严峻的国内国际环境，也将给后两年“十一五”规划的完成带来一定困难。国家为应对金融危机，及时对宏观经济政策作出重大调整，出台了一系列扩大内需、促进经济增长的政策措施。我们要把思想统一到中央和自治区经济工作会议对当前形势的判断和认识上来，统一到市委二届十一次全委会精神上来，统一到市委保持全市经济社会平稳较快发展的具体部署上来。在积极应对中，建议按照科学发展观的要求，把保持经济平稳较快发展作为今年经济的首要任务，把保增长、扩内需和调结构更好地结合起来，把推进发展方式转变和结构调整作为应对国内外环境变化、实现可持续发展的根本出路，切实增强内需特别是居民消费需求对经济增长的拉动作用。在全力抓好政策措施的落实过程中，要把困难估计得更充分一些，把措施准备得更周密一些，把工作做得更扎实一些，迎接各种挑战，努力全面实现“十一五”规划的各项目标和任务。
（二）加快经济社会发展进程，实现速度、结构、质量和效益相统一
一是抓存量，保质量，把我市经济做大做强。加快转变经济发展方式，加快产业结构调整，抓好企业更新挖潜，提高经济效益和质量。争投资、跑项目、抓开工，把国家政策用好用足。采取各种措施把我市经济做大做强，全力打造自治区新的经济增长极。二是抓好各类市场培育，加大对中小企业的扶持力度，优化投融资环境。三是转变经济发展方式，提高经济发展效益。逐步改变农牧业粗放经营的状况。加大科技投入和自主创新能力，延伸加长工业产业链条，走精深加工之路，提高资源、产品的附加值。四是在提高城乡居民收入水平的基础上，增加对社会保障的投入，完善社会保障体系。改善居民消费预期，提高居民消费能力。着力调整国民收入分配格局，缩小分配差距。继续深化教育、医疗卫生、文化体育、住房保障等方面的体制改革，解决涉及百姓切身利益的重要问题，妥善疏导社会矛盾，促进社会和谐安定。五是坚持节能减排工作不放松，继续把节能减排作为调整经济结构和转变增长方式的重要抓手。六是要大幅度增加对“三农”特别是农村农业基础设施建设的投入，加强农田水利基础设施建设和病险水库治理。健全农村金融体系，加大对农村金融机构的政策性支持力度。
（三）完善规划实施机制，为编制“十二五”规划奠定基础
“十一五”规划经人民代表大会批准，是指导我市经济社会发展的行动纲领。为了确保“十一五”规划各项目标任务的完成，同时也为编制“十二五”规划奠定基础，通过对“十一五”规划实施情况中期评估的调研，建议要高度重视进一步完善规划的实施机制。一是要切实增强规划的严肃性和约束力，充分发挥五年规划对经济社会发展的总体指导和综合调控作用，注意克服重编制、轻评估，重审议、轻执行的倾向。二是要统筹做好五年规划与年度计划，地方规划与自治区、国家规划、上一个五年规划与下一个五年规划的衔接工作，加强对规划执行情况的监督检查和指导，及时纠正明显偏离规划目标和发展战略的作法。三是要认真总结规划实施以来的经验和教训，研究探讨建立一套科学、规范、完整、统一的指标体系，为编制“十二五”规划做好准备。制定约束性目标是“十一五”规划的一个亮点，实践证明，约束性目标具有法律效力，在规划实施中发挥了重要作用，有力地促进了相关工作的开展。在编制“十二五”规划时，要继续设定约束性目标，研究“十二五”规划目标体系时，要重点考虑约束性目标，并建议在“十一五”规划制定的约束性目标的基础上，予以适当的调整和增加。四是有些指标要进一步加强科学研究和论证，既要考虑指标体系的完整性和科学性，又要考虑地区差异而体现实际需要，充分调动各方面积极性，切实发挥规划指标的科学指导和正向激励作用。
（四）加强重大问题研究，启动“十二五”规划编制的前期工作
国内外形势的发展变化，使我市经济社会发展面临错综复杂的局面，国家宏观调控政策的不断出台，也使我市经济社会发展带来了新的机遇和条件。建议要切实加强对重大问题的研究和把握。一是要加强对复杂变化的经济形势的综合分析和判断，准确把握影响我市经济社会发展的不利因素和有利因素，采取措施，积极应对。二是深入研究和把握不断调整的国家宏观调控政策，认真研究国家出台的各类政策给我市带来的新的发展机遇，争取国家更多的政策倾斜、项目支持、转移支付和补偿补助。三是尽快启动“十二五”规划编制前期工作。在完成“十一五”规划中期评估的基础上，确定“十二五”规划编制工作的重点课题，成立课题组进行专题研究，强力推进调研成果的转化和运用，提高“十二五”规划的科学性和有效性。
（五）综合形势变化因素，“十一五”规划总体目标不做调整
从有关机构的中期评估和调研的情况看，“十一五”规划的主要预期性和约束性指标大部分能够完成或超额完成。综合考虑当前国内外经济形势复杂多变，我市经济社会发展面临很多不确定因素，为坚定信心，确保“十一五”规划目标的实现，为打造自治区新的经济增长极提供强有力的支撑和保证，建议对2008年已提前完成“十一五”规划目标的第一产业增加值、财政总收入（原口径）、实际利用外资三项指标做适当调增，“十一五”规划总体目标可不做调整。
